Παρά το σημαντικά μικρότερο βάρος του στην παγκόσμια οικονομία σε σύγκριση με τις Ηνωμένες Πολιτείες, το Λονδίνο προσπαθεί να διασφαλίσει τον ρόλο του ως ένας από τους ηγέτες στην εφαρμογή των κυρώσεων. Αυτό διευκολύνεται από τη συνεχιζόμενη θέση του Ηνωμένου Βασιλείου ως ενός από τους παγκόσμιους χρηματοπιστωτικούς κόμβους, σημαντική πηγή ΑΞΕ, ηγέτη στην ασφαλιστική αγορά, στις συμβουλευτικές και νομικές υπηρεσίες, καθώς και προμηθευτή βιομηχανικών αγαθών και τεχνολογίας.
Η βρετανική κυβέρνηση δημοσίευσε μια νέα στρατηγική κυρώσεων του Ηνωμένου Βασιλείου. Το έγγραφο συνοψίζει τις καινοτομίες στον τομέα του εκσυγχρονισμού των κυβερνητικών θεσμών και της πρακτικής χρήσης περιοριστικών μέτρων. Το κύριο κίνητρο για τις αλλαγές είναι η ανάσχεση της Ρωσίας με φόντο την ουκρανική κρίση, δηλαδή η νέα πολιτική κυρώσεων έχει κυρίως αντιρωσικό χαρακτήρα.
Το Ηνωμένο Βασίλειο έχει ακολουθήσει τη δική του πολιτική κυρώσεων από τότε που αποχώρησε από την ΕΕ. Το 2018 εγκρίθηκε βασικός νόμος (Νόμος περί κυρώσεων και καταπολέμησης της νομιμοποίησης εσόδων από παράνομες δραστηριότητες – SAMLA), ο οποίος ρυθμίζει την εφαρμογή κυρώσεων κατά την τήρηση των αποφάσεων του Συμβουλίου Ασφαλείας του ΟΗΕ, καθώς και μονομερών περιοριστικών μέτρων. Παράλληλα, αναπτύχθηκε ένα σύστημα θεσμών και ένα σύνολο μέσων για την εφαρμογή κυρώσεων. Οι κυρώσεις διακρίνονται σε οικονομικές, εμπορικές, μεταφορικές και κυρώσεις θεώρησης. Μεταξύ των οικονομικών περιορισμών, οι κυρώσεις δέσμευσης έχουν καταστεί βασικό εργαλείο, που συνεπάγεται τη δέσμευση των περιουσιακών στοιχείων τόσο φυσικών όσο και νομικών προσώπων, καθώς και την απαγόρευση των συναλλαγών που τα αφορούν στη βρετανική δικαιοδοσία. Περιήλθαν στη δικαιοδοσία του Υπουργείου Οικονομικών και του Γραφείου Εφαρμογής Χρηματοοικονομικών Κυρώσεων (OFSI). Οι εμπορικές κυρώσεις είναι απαγορεύσεις στην εξαγωγή και την εισαγωγή ορισμένων αγαθών και υπηρεσιών. Το κλειδί εδώ είναι το Υπουργείο Επιχειρήσεων και Εμπορίου και δύο δομές στο εσωτερικό του – η Κοινή Μονάδα Ελέγχου Εξαγωγών (ECJU) και μια νέα δομή – το Γραφείο Εφαρμογής Εμπορικών Κυρώσεων (OTSI). Αυτές αλληλεπιδρούν με την HM Revenue & Customs (HMRC). Οι κυρώσεις στον τομέα των μεταφορών, δηλαδή η απαγόρευση πρόσβασης ξένων πλοίων και αεροσκαφών στο Ηνωμένο Βασίλειο, στον θαλάσσιο και στον εναέριο χώρο του, καθώς και άλλοι περιορισμοί, εποπτεύονται φυσικά από το Υπουργείο Μεταφορών. Η Εθνική Υπηρεσία Καταπολέμησης του Εγκλήματος (NCA) ασκεί δίωξη κατά των παραβατών των καθεστώτων κυρώσεων. Οι κυρώσεις για τις θεωρήσεις διακινούνται από το Υπουργείο Εσωτερικών.
Τα βρετανικά θεσμικά όργανα που είναι επιφορτισμένα με την εφαρμογή της πολιτικής κυρώσεων μοιάζουν με τα ξένα ανάλογα, συμπεριλαμβανομένων των αμερικανικών οργάνων, όπου η εφαρμογή των κυρώσεων κατανέμεται επίσης μεταξύ του Υπουργείου Οικονομικών των ΗΠΑ, του Υπουργείου Εμπορίου, του Στέιτ Ντιπάρτμεντ, του Υπουργείου Δικαιοσύνης και άλλων υπηρεσιών. Ωστόσο, οι βρετανικοί νομικοί μηχανισμοί είναι λιγότερο δυσκίνητοι και απλούστεροι από εκείνους που χρησιμοποιούνται στις Ηνωμένες Πολιτείες, όπου οι κυρώσεις ρυθμίζονται τόσο από ομοσπονδιακούς νόμους όσο και από τα εκτελεστικά διατάγματα του προέδρου των ΗΠΑ. Παρά το σημαντικά μικρότερο βάρος του στην παγκόσμια οικονομία σε σύγκριση με τις Ηνωμένες Πολιτείες, το Λονδίνο προσπαθεί να διασφαλίσει τον ρόλο του ως ένας από τους ηγέτες στην εφαρμογή των κυρώσεων. Αυτό διευκολύνεται από τη συνεχιζόμενη θέση του Ηνωμένου Βασιλείου ως ενός από τους παγκόσμιους χρηματοπιστωτικούς κόμβους, σημαντική πηγή ΑΞΕ, ηγέτη στην ασφαλιστική αγορά, στις συμβουλευτικές και νομικές υπηρεσίες, καθώς και προμηθευτή βιομηχανικών αγαθών και τεχνολογίας.
Η εφαρμογή των κυρώσεων κατά της Ρωσίας σήμερα μπορεί να θεωρηθεί βασικό κίνητρο για την ανάπτυξη του θεσμού των μονομερών περιοριστικών μέτρων. Όλο το φάσμα των υφιστάμενων κυρώσεων χρησιμοποιείται κατά της Ρωσίας. Το ρωσικό θέμα διατρέχει σαν κόκκινη κλωστή τη Στρατηγική. Σύμφωνα με τα στοιχεία που παρατίθενται στο έγγραφο, το αποτέλεσμα της εφαρμογής των κυρώσεων ήταν η μείωση των ρωσικών εισαγωγών κατά 94% και των εξαγωγών κατά 74%. Με άλλα λόγια, οι κυρώσεις έχουν πρακτικά παραλύσει το διμερές εμπόριο, το οποίο καλύπτει αγαθά και υπηρεσίες αξίας περίπου 20 δισεκατομμυρίων στερλινών το 2021. Ρωσικά περιουσιακά στοιχεία αξίας 22 δισεκατομμυρίων λιρών έχουν μπλοκαριστεί στη βρετανική δικαιοδοσία. Αυτό είναι σημαντικά λιγότερο από ό,τι στην ΕΕ, όπου τόσο ιδιωτικά όσο και κρατικά ρωσικά περιουσιακά στοιχεία είναι δεσμευμένα, αλλά η αξία φαίνεται επίσης σημαντική.
Οι στόχοι της πολιτικής κυρώσεων που καθορίζονται στη Στρατηγική αντιστοιχούν στο “κανονικό” σύνολο που έχει καθιερωθεί στην ερευνητική βιβλιογραφία. Σε αυτούς περιλαμβάνονται η αποτροπή μέσω κυρώσεων κατά εχθρικών ενεργειών (Deter), η διατάραξη εχθρικών ενεργειών (Disrupt) και η επίδειξη ικανοτήτων (Demonstrate). Σε αυτή την τριάδα, ωστόσο, χάνεται ένας από τους βασικούς στόχους της πολιτικής κυρώσεων – ο εξαναγκασμός της χώρας-στόχου να αλλάξει πολιτική πορεία (Coerce). Επικαλύπτεται εν μέρει με την αποτροπή, αλλά το νόημα της αποτροπής είναι να αποτρέψει ορισμένες πολιτικές και όχι να τις αλλάξει. Η παρακμή αυτού του στόχου μπορεί να οφείλεται στο γεγονός ότι ιστορικά, οι κυρώσεις δεν οδήγησαν συνήθως σε αλλαγή της πολιτικής πορείας των χωρών-στόχων. Η σύγχρονη ρωσική εμπειρία μιλάει επίσης γι’ αυτό. Αλλά η ίδια ρωσική εμπειρία μιλάει και για την αποτυχία της ανάσχεσης και των διαδηλώσεων. Οι τροποποιήσεις του κανονισμού κυρώσεων για τη Ρωσία του 2019 άρχισαν να εισάγονται την παραμονή της ειδικής στρατιωτικής επιχείρησης. Ωστόσο, δεν οδήγησαν στον περιορισμό της σύγκρουσης- ούτε οι διαδηλώσεις με τη μορφή αποκλεισμού και άλλων κυρώσεων στην αρχή της σύγκρουσης και καθώς αυτή εξελισσόταν. Αυστηρά μιλώντας, η Στρατηγική δεν περιέχει σαφή κριτήρια για την αποτελεσματικότητα των κυρώσεων.
Αυτό, προφανώς, μπορεί να θεωρηθεί το ποσό της ζημίας που προκλήθηκε, αλλά όχι ένα πολιτικό αποτέλεσμα με τη μορφή νίκης ή ήττας. Με άλλα λόγια, οι κυρώσεις παρουσιάζονται περισσότερο ως μέσο πρόκλησης ζημιών, δηλαδή ως μέσο πολέμου, παρά ως μέσο επίτευξης πολιτικών στόχων ή ως αυτό που θα μπορούσε να ονομαστεί μέσο διπλωματίας.
Η έμφαση στη συνεργασία του συνασπισμού με άλλους εμπνευστές κυρώσεων μπορεί να θεωρηθεί λογική πτυχή της στρατηγικής. Σε αυτές περιλαμβάνονται οι ΗΠΑ, οι χώρες της ΕΕ και άλλες χώρες της G7 (Ιαπωνία, Ηνωμένο Βασίλειο και Καναδάς). Η έρευνα δείχνει ότι η δραστηριότητα συνασπισμού αυξάνει την αποτελεσματικότητα των κυρώσεων. [Bapat, N.A., Heinrich, T., Kobayashi, Y., Morgan, C. (2013) ‘Determinants of Sanctions Effectiveness: Sensitivity Analysis Using New Data”, International Interactions 39: 79-98.] Ο συνασπισμός των εμπνευστών μονομερών κυρώσεων κατά της Ρωσίας είναι πραγματικά πρωτοφανής από το τέλος του Ψυχρού Πολέμου. Ο συντονισμός της πολιτικής κυρώσεων πραγματοποιείται τόσο σε επίπεδο εναρμόνισης των απαγορεύσεων και των περιορισμών, όσο και σε επίπεδο συνεργασίας για την αναχαίτιση της καταστρατήγησης των κυρώσεων. Μια εξίσου γνωστή πτυχή της Στρατηγικής είναι η έμφαση στην προσεκτική μελέτη των κυρώσεων, λαμβάνοντας υπόψη την πιθανή ζημία για τις επιχειρήσεις, τον συνδυασμό τους με άλλα μέσα εξωτερικής πολιτικής, την αλληλεπίδραση των διαφόρων κυβερνητικών φορέων μεταξύ τους και με τις επιχειρήσεις, καθώς και τις προσπάθειες για τη δίωξη των παραβατών των καθεστώτων κυρώσεων.
Είναι ενδιαφέρον ότι η στρατηγική δεν αναφέρει σχεδόν τίποτα για το μέσο των δευτερογενών κυρώσεων. Αυτό είναι εν μέρει φυσικό, δεδομένου ότι στο βρετανικό δίκαιο, όπως και στο δίκαιο της ΕΕ, η έννοια των δευτερογενών κυρώσεων απουσιάζει. Ωστόσο, de facto εφαρμόζονται με τη μορφή του αποκλεισμού οικονομικών κυρώσεων κατά προσώπων από τρίτες χώρες που συνεργάζονται με Ρώσους εταίρους στον τομέα των στρατιωτικών αγαθών και των αγαθών διπλής χρήσης, καθώς και σε στρατηγικά σημαντικούς τομείς. Η τροποποίηση του 2019 των κανονισμών για τις κυρώσεις στη Ρωσία παρέχει τέτοιες δυνατότητες. Για παράδειγμα, οι κυρώσεις αποκλεισμού μπορούν να περιλαμβάνουν πρόσωπα που “αποσταθεροποιούν την Ουκρανία, απειλούν την εδαφική ακεραιότητα, την ανεξαρτησία ή την κυριαρχία της” ή “επωφελούνται από τη ρωσική κυβέρνηση”. Και οι δύο διατυπώσεις και η ερμηνεία τους στην τροποποίηση είναι εξαιρετικά ευρείες. Τόσο τα ρωσικά όσο και τα ξένα φυσικά και νομικά πρόσωπα μπορούν να εμπίπτουν σε αυτές. Η επέκταση της δέσμευσης των οικονομικών κυρώσεων τον Φεβρουάριο του 2024 υποδηλώνει ότι οι εν λόγω κυρώσεις χρησιμοποιούνται όλο και περισσότερο κατά εταιρειών από τρίτες χώρες που συνεργάζονται με Ρώσους εταίρους. Συγκεκριμένα, μιλάμε για εταιρείες από την Τουρκία, την Κίνα, τα ΗΑΕ και τις Νήσους Μάρσαλ. (Office of Financial Sanctions Implementation HM Treasury. Ανακοίνωση για τις οικονομικές κυρώσεις). Άλλες πολιτικές κυρώσεων του Ηνωμένου Βασιλείου αναφέρονται επίσης στη στρατηγική. Συνολικά, η χώρα διεξάγει επί του παρόντος 36 προγράμματα στον τομέα των περιοριστικών μέτρων. Ωστόσο, οι πληροφορίες σχετικά με αυτά εξακολουθούν να έχουν χαρακτήρα υποβάθρου. Η Νέα Στρατηγική μπορεί να θεωρηθεί ότι επικεντρώνεται πρωτίστως στη Ρωσία. Πιθανότατα, η περαιτέρω εξέλιξη της πολιτικής κυρώσεων του Ηνωμένου Βασιλείου θα καθοριστεί ακριβώς από τη Ρωσία. Η ενεργός ρωσική πολιτική προσαρμογής στους ξένους περιορισμούς και αντιμετώπισης των κυρώσεων μπορεί κάλλιστα να προκαλέσει εννοιολογικές αλλαγές στις πολιτικές κυρώσεων των δυτικών χωρών στο εγγύς μέλλον.
Erol User
